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构建中华民族“四横三纵”大水网
南水北调办党组成员、副主任 张野

  (2015年7月)

  1952年毛泽东主席在视察黄河时提出了“南方水多,北方水少,如有可能,借点水来也是可以的”宏伟构想。经过几代中国人半个多世纪不懈努力,几十万建设大军10多年艰苦奋战,南水北调东、中线一期工程已分别于2013年、2014年建成通水,取得重大阶段性胜利。这一改天换地的宏伟工程,通过东、中、西三条调水线路与长江、黄河、淮河、海河四大江河相互联结,构建“四横三纵”中华大水网,改变我国水资源“南多北少”的空间分布格局,为全面建设小康社会,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”提供水资源支撑和保障,其巨大的社会、经济、生态效益也必将在中华民族未来发展和中华文明进程中产生重大而深远的影响。

  一、充分认识南水北调工程的必要性

  南水北调工程是缓解我国北方地区水资源短缺、遏制生态环境恶化状况,实现水资源优化配置,保障供水安全的战略性基础设施。南水北调的由来不简单是毛主席的一句话,而是对我国国情、水情的深入分析、科学认知和宏观判断。

  首先,得从水资源的基本属性说起。水是万物之母、生存之本。生命源于水,文明兴于水。2011年中央1号文件指出,水是生命之源、生产之要、生态之基。人要维持生命离不开水,工农业生产活动离不开水,生态文明建设同样离不开水。水资源的基础性,决定了人类从诞生开始就逐水而居、依水而栖,如何兴水利、治水害是人类文明进程中一个亘古不变的主题。

  我们的地球虽然71%表面积为水覆盖,但除去海水、冰川水等,能够为人类所利用的淡水资源非常有限,不足全球总水量的万分之一。随着人口增长和经济社会快速发展,用水量不断增加,缺水已经成为了世界性问题。据联合国环境规划署预测,到2025年全世界将有35亿人面临缺水。

  我国水资源总量虽然丰富,但人均水资源量不足2000立方米,不足世界人均的1/3,是全球13个贫水国之一。目前,全国的年用水量已达6000多亿立方米,超过可利用水资源量的一半。有关专家预测,到本世纪中叶将达到可利用量的上限,水资源供需矛盾将越来越突出。

  我国水资源不仅稀缺,而且还有其时空分配极不均衡的特殊性。从时间上看,我国绝大部分地区降水集中在5-10月,华北地区高度集中在7-8月,这两个月的降水量约占全年降水量的80%,冬春季节易出现持续干旱。从空间上看,我国水资源量的81%集中分布在长江及其以南地区,而淮河及其以北地区,水资源量仅占全国的19%。而北方地区人口、耕地、国内生产总值占全国的47.4%、61.1%、41.2%,水资源分布与人口、经济、耕地等布局极不匹配。黄淮海流域人均水资源量仅450立方米,海河流域不足300立方米,普遍处于极度缺水状况,许多大中城市严重缺水,如北京的人均水资源量不到100立方米,比中东沙漠国家还缺水。

  在过去的几十年,我国人口快速膨胀,经济高速发展,用水量不断增长。北方地区地表水资源基本被开发殆尽,不得不大量开采地下水。据统计,目前北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业用水均来自地下水,其中河北省近80%的供水靠地下水。浅层地下水采完了就采深层地下水,目前南水北调供水区每年超采地下水70多亿立方米,已累计超采1200多亿立方米。浅层地下水的回补比较缓慢,深层地下水类似不可再生资源,如此超采下去终将会枯竭,北方地区数亿人口的供水安全面临严重威胁,粮食安全也得不到保障,子孙后代的吃水问题更令人担忧。

  不仅如此,由于过度使用地表水,大量超采地下水,已经造成了严重的水生态环境危机,成为生态文明建设的重要障碍。一是地下水超采造成地下漏斗、地面沉降。华北平原地面沉降面积约14万平方公里,累计沉降超过200毫米的面积约6.9万平方公里。天津最大沉降点的累计沉降量已达3.2米,触目惊心!二是河流断流、干涸。黄河下游1972年-1999年28年间有22年出现断流。华北地区基本有河皆干,上世纪50年代海河每年入海水量超过240亿立方米,现在一年仅7-8亿立方米。三是水生态严重损害。湿地大量减少,华北地区湿地已经减少到20世纪50年代的10%。因缺水造成植被和生物多样性锐减。四是水污染加剧,水污染从城市蔓延到农村,从下游蔓延到全流域,从地上蔓延到地下。海河流域地表水劣于Ⅲ类的国控监测断面超过60%,地下水劣于Ⅲ类的区域已超过6.8万平方公里,令人揪心。

  总之,由于水资源的稀缺性和分布不均特性,造成了严重的水安全问题。正如习近平总书记在中央水安全会议指出,河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。水已经成为了我国严重短缺的产品,成了制约环境质量的主要因素,成了经济社会发展面临的严重安全问题。要从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的高度重视解决好水安全问题。南水北调工程正是通过工程措施改变我国水资源分布格局,有效解决水安全问题的重要战略举措。

  二、充分认识南水北调工程的战略地位和作用

  回顾人类历史,由于水资源的自然特点和基本属性,水利工程在人类文明和历史进程中一直发挥着至关重要的作用。从远古时期人类逐水而居,到以水利灌溉起决定因素的农业文明发展,四大古文明的兴衰,到以水电应用为标志之一的工业文明,再到今天以人与自然和谐相处为核心理念的生态文明,人类都在探索建造各种水利工程来科学调度水资源以适应自身发展的需求,推动人类社会不断进步。

  早在公元前2300年前后,古埃及人就建造水利工程引尼罗河水灌溉,并创造了光辉灿烂的古埃及文明。我国独特的地理条件和农耕文明决定了治水对中华民族生存发展和国家统一兴盛至关重要,有的学者形象地指出中华民族的发展史就是一部治水史。远古时期的大禹治水,就标志着我国人民为治水开始了艰苦卓绝的努力。回顾我国历史,各类调水工程可谓史不绝书,为中华民族的统一和繁荣发挥了重要作用。例如,先秦时期,李冰父子主持修建的都江堰,引岷江水浇灌成都平原,催生出了举世闻名的天府之国。秦国穿凿出郑国渠“引泾入洛”,将贫瘠的渭北平原变成了富饶的八百里秦川。隋朝开凿出名震天下的京杭大运河,联系海河、黄河、淮河、长江以及钱塘江等多条河流,极大地促进了南北融合和沿线地区的经济文化发展。

  新中国建立以来,党和政府对水利工作高度重视,始终把水利作为农业的命脉、作为经济社会发展的基础设施。从“要把黄河的事情办好”到“一定要把淮河修好”,从学大寨整地治水到发扬红旗渠精神凿山修渠,从兴建三峡大坝到南水北调工程,用宏大的手笔书写着中华民族治水安邦的新篇章。在水资源配置方面,相继修建了引滦入津、江水北调、引黄济青、引黄入晋、引黄济津、东深引水、引大入秦等几十项调水工程,为社会主义现代化建设提供了有力支撑和保障,有的工程已经成为了维系一些地方和城市发展的生命线。

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出了全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略目标。全面建成小康社会的核心在“全面”,这个“全面”既体现在覆盖的人群是全面的,是不分地域的全面小康,是不让一个人掉队的全面小康,意味着全国各个地区都要迈入小康社会,又体现在涉及的领域是全面的,覆盖了经济、政治、文化、社会、生态各个方面。而我国水资源的分布特点和形势,造成了我国北方地区水资源承载能力与经济社会发展矛盾异常突出,水资源短缺成为了制约这些地区经济社会可持续发展的重要“瓶颈”,而且已经造成了一系列严重的生态环境问题。如果北方地区数亿人口的水安全问题得不到有效解决,全面建成小康社会是不可能实现的。因此,我们必须从为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”提供基础保障的高度来看待南水北调工程的战略地位和作用。

  南水北调工程,其调水规模之大、受益地区之广、受益人口之多均居世界之最。根据总体规划,南水北调东、中、西三条线路总调水规模448亿立方米,占长江年径流量的4.6%,大约相当于为北方地区新增了一条黄河的水量。受水区控制面积145万平方公里,约占全国的15%,共14个省(市、自治区)受益,受益人口约4.5亿人。已建的东、中线一期工程年调水规模183亿立方米,受益地区包括北京、天津、河北、河南、湖北、江苏、山东、安徽8个省(市),直接受益人口1.1亿人,间接受益人口超过2亿人。更为重要的是,南水北调通过工程措施破除了我国水资源“南多北少”对经济社会可持续发展的桎梏,让干渴的北方地区能够逐步走出缺水的阴霾,享受南方充裕水资源的润泽。通过南水北调构建的“四横三纵”大水网,国家即可在战略和宏观层面,大尺度、全方位地进行跨流域、跨区域的水资源优化配置和调度,为经济社会发展和生态文明建设提供有力的水资源支撑和保障。

  南水北调工程的战略意义主要体现在以下几个方面。

  一是提高数亿人口的用水安全。南水北调工程的实施有力保障了沿线城市群的用水。东、中线一期工程直接给沿线的253个县级以上城市供水,大大提高了这些城市的供水保证率,保障了供水安全。北京等城市还着眼长远,统筹考虑,将南水北调水抽入水库或注入地下,进一步增加水资源的战略储备。此外,南水北调工程不仅为沿线城市增加了水量,而且改善了水质。长期以来,我国北方许多城市大量使用地下水,有些地方地下水矿物质含量高,水质偏硬。南水北调源自长江流域优质的地表水,水质软。通水以来,用上南水北调水的居民普遍反映水质得到较大改善。更为重要的是,南水北调实施以后,可以使北方700多万人结束长期饮用高氟水、苦咸水的历史。

  二是为国家战略的实施提供水资源保障。南水北调东、中、西三条调水线路所涉及的区域,既有经济社会高度发达、但资源环境严重透支的东部地区,又有经济社会快速发展、城镇化不断推进的中部地区,也有跨越式发展势头强劲、但生态相对脆弱的西部地区。南水北调实施以后,通过水资源的优化配置,将大大提高黄淮海地区的水资源承载能力。由于有了水资源的支撑和保障,使得该区域的区位优势、资源优势、产业优势和基础优势得到充分发挥,为东部地区率先发展、中部崛起、京津冀一体化、西部大开发、丝绸之路经济带等国家战略的实施提供水资源支撑和保障。

  三是为生态文明建设提供有力支撑。党的十八大把生态文明作为“五位一体”总体布局的重要组成部分,水作为生态之基,建设生态文明离不开水资源的根本保障。南水北调通过调水和治污工程的实施,在生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用。其中最为重要的贡献就是可以通过水资源的增量盘活存量,有效控制地下水超采,北方地区地下水位下降、地面沉降等生态环境问题可逐步得到遏制。据测算,南水北调工程实施以后,由于水资源的增加,通过严格控制地下水开采,北方地区每年能够减少超采地下水50亿立方米左右,其中北京市可以从根本上杜绝超采问题。

  南水北调东、中线一期工程分别于2002年、2003年开工兴建,历经12年艰苦奋战,先后于2013年、2014年如期实现通水目标,习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理均作出重要指示、批示。习近平总书记指出,南水北调工程功在当代,利在千秋。要继续坚持先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水的原则,加强运行管理,深化水质保护,强抓节约用水,保障移民发展,做好后续工程筹划,使之不断造福民族、造福人民。李克强总理要求继续精心组织、科学管理,确保工程安全平稳运行,移民安稳致富。

  目前,东线累计抽水48亿立方米,调水到山东3亿多立方米;中线京石段自2008年累计向北京输水16.1亿立方米,全线通水后累计向沿线4省(市)供水超过10亿立方米。东、中两线已经开始逐步发挥工程效益。西线目前还在做前期研究。要构建“四横三纵”大水网,西线工程不可或缺,随着西部大开发和丝绸之路经济带战略的实施,加快推进西线工程建设刻不容缓。

  三、加快西线工程建设是构建“四横三纵”的重要内容

  根据国务院批复的《南水北调总体规划》,西线工程在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上筑坝建库,开凿穿过长江与黄河分水岭巴颜喀拉山的输水隧洞,调长江水入黄河上游,主要解决我国西北地区缺水问题,基本满足黄河上中游青海、宁夏、甘肃、内蒙等6省(区)和邻近地区未来50年的用水需求,促进黄河的治理开发,必要时相机向黄河下游供水,缓解黄河下游断流等生态和环境问题。

  南水北调东、中线工程主要解决淮河、海河流域水资源短缺的问题,而随着社会经济的发展,黄河流域水资源短缺的形势已越来越严峻,现有的水资源条件即使加上采取节水措施等,已很难满足这些地区经济社会可持续发展的需求。在西部大开发的引领下,西部地区借助雄厚的资源优势和独特的区位优势,加快构建现代产业体系,建立和完善重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略新兴产业基地。关中-天水经济区初具规模,宁东能源基地、乌海市及乌斯太工业能源基地、陕北榆林能源工业基地、山西离柳孝汾煤电能源基地以及甘肃陇东能源基地等发展迅猛,“呼包银”重点经济区发展规划正在积极论证之中,有可能成为今后10年西部大开发新的增长极。但是,水资源短缺已经成为了这些地区可持续发展的重要“瓶颈”,黄河早已不堪重负。规划实施的西线工程从长江流域向黄河上游注入170亿立方米的水量,约占黄河年径流量的1/3,这对沿黄经济的跨越式发展将是重要的支撑,也为中国丝绸之路经济带战略的实施提供有力保障。同时,西线工程一旦实施,数千亿元的投资拉动,对施工区所在的四川、青海两省经济发展也将有巨大的促进作用。

  此外,西线工程的实施对增加耕地资源,保障我国粮食安全也具有重大作用。随着我国人口、经济的迅速发展,耕地资源不足对粮食安全的影响日渐显著。现有耕地存量离18亿亩的控制红线所剩无几,随着经济总体规模的迅速扩大,建设用地需求对稳定现有耕地规模形成越来越大的压力。根据后备耕地资源调查数据,我国可开发的后备耕地资源主要分布在新疆、甘肃、宁夏、内蒙古等省区。西线工程调水后,在合理的水量分配方案下,可以在河套平原和河西走廊地区开发出几千万亩耕地,进一步提高我国的粮食保障能力。同时,有了大量的耕地增量,国家就可以在更大范围和更广的领域内统筹配置土地资源,为国民经济和社会发展全局提供更强有力的支撑和保障。

  当前,由于黄河流域水资源过度开发,河道萎缩、水土流失、土地沙漠化加剧,不仅损害了当地人民的生存环境,而且对我国中、东部地区和首都圈的生态安全及环境质量构成严重威胁。而随着西部地区经济社会快速发展,水资源的供需矛盾将会越来越突出。如果不有效解决水资源的增量,不但影响西部大开发等国家战略的实施,而且将继续走上牺牲生态环境谋取发展的老路,这对生态脆弱的西部地区和不堪重负的黄河来讲无疑是巨大的灾难。

  2010年12月,中共中央、国务院印发《关于加快水利改革发展的决定》,强调“适时开展南水北调西线工程前期研究。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设。着力解决西北等地区资源性缺水问题”。西线工程作为特大型跨流域调水工程,前期研究还要3-5年,主体工程施工期需要10年左右,即使现在开始启动,也至少要到2030年才能基本实现通水目标。因此,西线工程任务紧迫,加快推进西线工程建设刻不容缓。

  四、认真贯彻落实习近平总书记治水新思路,充分发挥南水北调工程效益

  根据对我国水安全形势的科学判断和分析,结合生态文明建设的新理念、新思路,习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水新思路,为强化水治理、保障水安全指明了方向。南水北调工程作为我国水资源宏观配置的战略性基础设施,必须认真贯彻落实好习近平总书记的16字治水方针,落实好“先节水后调水,先治污后通水,先环保后用水”的“三先三后”原则,充分发挥工程效益,为提高我国水安全,保障经济社会持续健康发展做出积极贡献。

  首先,要进一步加强节约用水。节水是南水北调工程实施的基础。南水北调工程虽然给北方地区增加了水量,但有限的调水量并不会让北方地区水资源短缺的状况得到根本改变,缺水形势依然严峻。为了修建南水北调工程,国家投资了几千亿元,40多万群众移民搬迁,付出了巨大代价。每一位用上南水北调水的人们都应该怀着一颗感恩之心,增强节水意识,节约利用好每一滴宝贵的水资源。政府有关部门要更加深入开展节水工作,综合运用法律、行政、经济、技术、宣传等多种手段,全面推进节水型社会建设,加强节水制度和措施的落实,着力提高用水效率和效益,切不可陷入大调水大浪费的泥潭。

  第二,人类活动要充分考虑水资源、水环境的承载能力,实现水资源与人口、经济、社会发展等匹配均衡。政府在城市宏观规划、产业布局上要把水资源、水环境承载能力作为刚性约束,建立经济社会发展与水资源均衡匹配的科学格局,在城市规划发展上,要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则,合理确定人口规模和产业布局,从严控制高耗水项目。在科学规划,合理评估的基础上,按照确有所需、生态安全、可以持续的原则,有序推进全局性、战略性的重大水利工程建设,例如东线二期、西线工程等,为经济社会持续健康发展提供坚实后盾。

  第三,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,通过水资源的保护和有效利用,系统加强水源区和受水区的生态环境治理。在水源区,要进一步深化治污,加强水质保护,促进经济社会与生态环境协调发展,确保调水水质长期稳定达标。在受水区,要科学统筹外调水、当地地表水、地下水和再生水等水源的供水结构,保障南水北调水得到足量使用的条件下,严格落实地下水压采方案和措施,有效控制地下水超采,禁止新增开采深层承压水,切实发挥修复华北平原地下水生态的作用。

  第四,进一步深化改革创新,充分发挥政府作用和市场机制,推进南水北调事业健康发展。水是公共产品,政府不能缺位,更不能手软,水治理是政府的主要职责。南水北调是国家的战略性基础设施,必须充分发挥好政府的主导作用,在后续工程规划、水资源宏观调度和配置、水资源保护和监管、水价改革等方面发挥应有的主导作用。同时,要积极探索,充分发挥市场在资源配置中的重要作用,鼓励和吸引社会资本投入配套工程建设,探索水权交易和流转,促进南水北调工程早日发挥效益,南水北调水得到优质高效利用。

  综上所述,南水北调的规划和实施是建立在对水资源的基础性、稀缺性和特殊性等客观存在的科学认知基础上的,是人类认识自然、改造自然的具体实践。我们必须排除干扰,坚定立场,摆脱体制的束缚,破除制度的壁垒,摒弃短视的眼光,站在中华民族长远发展的高度,用历史发展的眼光来认识南水北调工程的战略性、基础性作用。认真贯彻落实好习近平、李克强等中央领导的指示精神,在习近平总书记治水新思路的指引下,凝心聚力,再接再厉,加强已建工程的运行管理,积极推动东线二期、西线等后续工程建设,用好用足南水北调水,充分发挥工程效益,早日构建起“四横三纵”的中华民族大水网,为全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”做出积极贡献。



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