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瞭望新闻周刊:南水北调34万移民问题解决不易值得深思——专访蒋旭光副主任

  与国务院南水北调办公室副主任蒋旭光的对话是在一连串的数字中开始的。

  34.5万,这是南水北调中线工程丹江口库区规划搬迁安置移民人数,其中河南省16.4万人、湖北省18.1万人,安置区涉及上述两省16个市60个县区、287个乡镇,2000多个村。

  如今,已经有33万移民在新的家园开始了新的生活。再过三个月,剩余的1.5万名城镇移民也将喜搬新居。从2009年8月完成试点移民搬迁开始,历时三年,这一搬迁强度前所未有的移民工程取得重大成果。但蒋旭光接受《瞭望》新闻周刊采访时最为看重的结果是,“移民群众满意是我们最感欣慰的。”

  他的底气来自于政府、专家等多方面的基层调查结论,“搬迁效率很高,移民生产生活稳定,社会反响较好。”其中,世界著名移民专家、世界银行原社会政策与社会学高级顾问迈克尔·塞尼的评价更高,“南水北调是世界上最重要的水利工程之一,丹江口库区移民则是一项伟大的工程。”

  今年6月初,这位上世纪80至90年代制定世界银行非自愿移民政策的主要负责人,在丹江口移民安置区进行考察时,对南水北调移民工作不吝赞美之词,“水库移民是一项复杂的工程,许多国家的做法很不相同,较之印度、印尼、土耳其等国,中国的移民政策有极大进步,中国有世界上最优的政策,收到了最好的效果。”

  那么,新的时代背景下,南水北调工程是如何破解“移民”这道世界性难题的呢?

  高强度搬迁前所未有

  从一开始,南水北调丹江口库区移民工程就面临着全新的形势和问题。

  首先就是搬迁强度前所未有。除先期试点的2.3万人外,丹江口库区要在三年时间里搬迁安置超过30万人的规模,而且还多是跨县市安置。

  纵观历次大型工程移民,从未有过如此高强度的人口搬迁。

  丹江口库区平均每年搬迁安置规模10万人以上,能够保证“平安地、和谐地、愉快地搬出来”,还没有先例。

  2011年8月,《瞭望》新闻周刊曾全程跟踪河南省南阳市淅川县最后一批移民搬迁。当时正值酷暑,从南阳到新郑,数百里之遥,几百辆卡车,绵延数里,交通、安全、食品、酷暑等多个问题都要考虑,需要交通、卫生、公安等多部门协调联动。蒋旭光坦言,之前在移民工作慰问和调研时,见此情此景,经常被感动落泪。

  新老移民的交织、复杂的搬迁经历是丹江口库区移民遭遇的又一个特殊难题。

  丹江口库区有过多次移民搬迁经历。其中,丹江口水库工程是中国20世纪50年代开始兴建的重大工程之一,从1958年9月开始动工到1973年完成。期间,经历了多次移民搬迁。蒋旭光介绍,初期工程移民搬迁工作发生在一个特殊的年代,是在特殊的社会经济背景下进行的,移民人数38.2万人,当时人均补偿八九百元。南水北调工程开工后搬迁的34.5万移民中,约1/3属于丹江口水库初期工程老移民,人均耕地不足1亩。

  他说,由于当时移民安置工作的先天不足,移民大量返迁,不少移民二次搬迁,甚至多次搬迁,一辈子在不停的搬迁中度过。丹江口水库移民经历了从不大成功到逐步处理遗留问题,再到这次丹江口库区移民搬迁的复杂经历。

  “更为现实的问题是,随着时代的发展,需求在提升,社会多元化、需求差异化趋势明显,移民群众的诉求也呈多元化趋势,且随着安置阶段的不同发生变化。”蒋旭光扳着指头说,如在前期规划阶段,移民关注实物指标的量、搬迁的时间;实施阶段,关注移民房屋的质量、补偿标准和补偿资金的兑付、生产用地的划拨等;搬迁后,更加关注生产生活配套及后期长远发展等。

  本刊记者在移民新村河南省新郑市薛店镇双沟村采访时,当地村民回忆,当初因为土地,村里前前后后派了不下三批代表来考察。第一批的代表们,用塑料袋把土装上带回来,给村里群众“鉴定”,大家一看是沙土地,马上就急眼了:“这土能养活人?不搬。”

  再派代表去考察,了解当地的庄稼收成、耕作方式等情况。“那里的耕作方式相比山区相对更加先进,小麦亩产量能保证在七八百斤,而且还可以通过一些副业增加收入。”村民逐渐了解情况后,最终同意搬迁,前后持续数个月。

  当然不仅仅是房屋、土地的问题。蒋旭光告诉本刊记者,与以往水库移民相比,现阶段移民群众既注重物质补偿,也逐步重视精神和文化等需求,“在一个陌生的环境里,移民的生产、生活方式以及环境都发生了变化,精神和心理上需要进行新的调整和适应。”

  蒋旭光告诉本刊记者,为了给移民一个精神寄托,不少新村都通过刻碑、建设村史文化室等形式怀旧。

  在河南舞钢市姚营移民新村,当地政府为了缓解移民们的思乡情绪,专门协调资金,投资150万元,依照丹江口水库的形状,建设了一个1万平方米的游园,被称之为“小丹江湖”。

  正因如此复杂的形势,蒋旭光认为,南水北调移民搬迁是一场不折不扣的“硬仗”,对执政者提出了更高的要求,对相关部门和地方政府,特别是移民工作者,都是一个严峻的考验。要打赢这场硬仗,需要新的思路和方法。

  动态调整政策让移民受惠

  “让移民群众从受影响者变为受益者。”蒋旭光给出的答案是,着力将移民工程打造成为惠民工程,“要站在移民的立场上想问题,把移民从‘要我搬’转变为‘我要搬’。”如何实现这样的转变,他强调,关键在于完善的移民安置政策,要真正让移民搬得出、稳得住、能发展、可致富,使移民生活能够达到或超过原有的水平。

  因此,前期的移民规划至关重要。蒋旭光介绍,丹江口库区移民规划编制完善历时9年,仅库区移民初步设计阶段,规划设计成果就达372本,部委层面组织的审查、评审、专题讨论会议达20多次,“占了多少村,淹了多少地,搬多少个家庭,一项一项调查,之后进行预算补偿。”

  期间,国家于2008年先行批复了2.3万移民的试点规划,以“试试制定的政策标准行不行”,在试点基础上,新提高标准项目十余项,新增加项目数十项,提高补偿补助标准的项目十余项,并据此调整了试点移民的相应补偿。

  蒋旭光说,移民规划经历了从规划编制、实践(试点移民)检验、修订完善的过程,构建了一套标准合理、项目齐全、以人为本的移民补偿补助体系。其重要的体现就是关心移民的核心利益:生产、生活资料。

  他为本刊记者列出了一张详细的清单:率先提高征地移民补偿标准,由被征耕地前三年平均年产值的10倍提高到16倍;以有土安置为主,原则上人均1.05~1.4亩耕地,高于库区原来人均0.96亩耕地水平;对原住房补偿不足以修建人均24平方米砖混房屋的建房困难移民,按人均补足24平方米进行建房差额补助;为每户移民补助修建沼气池;每人享受一份国家后期扶持补助,从搬迁之日起,每人每年补助600元,连续扶持20年……

  即使如此,由于南水北调工程建设周期较长,实施中仍然出现了一些新情况和新问题。

  譬如,针对人工及建筑材料等价格过快上涨导致的建房困难问题,蒋旭光透露,讨论中也有不同认识:一种意见认为,按照原定的标准,实施包干原则,对于物价上涨后的差额,国家不再负担;另一种呼声是,考虑到移民的现实困难,国家该拿的还是要拿,要实事求是解决移民群众最关心的问题。

  最后,国务院领导拍板,决定在原批复初步设计报告中暂列的价差基础上,批复增加了13.5亿元的价差投资,专门用于解决这一问题。

  对此,蒋旭光表示,移民群众与其他社会成员一样,有权利享受改革发展的成果,随着国家整体实力的提升,对于房屋、土地等实物的补偿标准应随之同步提高。

  当然,在蒋旭光眼中,不仅关注人的物质需求,更要关注人的发展需求和精神等非物质需求,尽量顺应满足移民的合理要求,移民才能“稳得住。”

  这样的故事有很多。在湖北的移民搬迁中,对涉及的一处回民村,充分考虑民族习俗,并专门为回民建设一座清真寺;搬迁时,一些特殊群体包括孕妇、精神病人等都安排专车;有些老人还要求搬迁时把棺材一起带走,按照规定,是不可以的,驾驶员也不愿意拉。但是,“我们要考虑移民的情绪,多为他们着想,只要不影响大的政策,能够变通行事的就变通。”他说,“要对‘移民高看一眼、厚爱一分’,通过情感关怀和亲情操作来补充物质补偿的不足。”

  蒋旭光还补充说,丹江口库区移民计划提前,背后亦有特殊的背景。

  因为深处库区,多年来,各种基础设施建设处于停滞状态,不少村民生活困难。蒋旭光去基层调研时发现,有些移民群众房屋破旧,家里没有像样的家具物品,交通、环境、卫生、饮水等生活条件都很差。

  因此,不少移民愿意早搬迁,早改善条件。为了顺应这种愿望,河南省率先提出“四年任务两年完成。”国务院南水北调工程建设委员会综合考量后,作出了“四年任务,两年基本完成”的决策。

  还是那些人还是那个村

  新的理念下,新的政策接连出台。

  一个突出的变化就是,南水北调工程的移民采取了相对集中安置的政策,不搞“插花移民”,继续沿用原来的村名,保留原来的基层组织架构,在新村建造一些怀旧的纪念物。

  “把几户弄到老居民村里去,移民群众很难受,抬不起头来。”本刊记者在湖北、河南移民安置区调研时,多位受访移民干部对这一政策都持赞赏态度,“至少要保证一个行政村的建制,或者是一个自然村的建制,整体搬出来(安置),保持相对的独立性,他们融入当地环境需要一个过程。”

  蒋旭光说,这种相对集中的安置,为移民适应新环境提供了缓冲的时间,便于沟通和互相照顾。同时,每个家庭都配有联系人,帮助解决生产生活中的各种问题,实行责任制,三年不撤,要保证群众向政府反映诉求的渠道透明、畅通。

  不仅是成人需要熟悉环境,孩子更需要适应,怎么办?河南省的做法是,每个移民新村都建一所小学,保证11岁以下的孩子就近在村内上学,12岁以上的再出村。湖北在192个外迁安置点都考虑了配建学校,或扩建当地学校。

  如此“厚爱”移民的政策当然会面对不少阻力,整体搬迁对移民而言当然是好事,而对原住民来说,则要付出很多。因外来移民迁居,原本属于他们的土地要让出来,如何保证让原住民的损失能够控制在其承受能力之内,避免产生原住民与移民的冲突,对当地政府的平衡协调能力是个大考验。

  同样,移民新村新建学校亦遭到一些部门的反对,此举被认为是资源严重浪费,“你给他弄那么多学校到最后怎么办?”但是,“为了移民群众,要算大账不能算小账。”在接受本刊记者采访时,河南一位移民部门负责人如此表态。

  “对于相关县级政府,移民是他们这两年各项工作中的重中之重。”因此,蒋旭光对于河南、湖北两地政府以及移民干部在移民工作中的表现,给予了很高的评价,“只有党委、政府重视了才能动员各部门的力量。”

  南水北调工程移民的另一个重要创新是将移民新村建设与新农村建设相结合,将被征迁群众生产生活安置与当地社会经济建设相结合,多渠道安排资金,协调地方在供水、供电、交通、通信、医疗、教育等方面出台扶持政策。

  国家相关库区移民政策、各项支农惠农政策和新农村建设资金,优先倾斜在库区移民,让移民新村实现一次规划、一步到位,移民新村成为社会主义新农村示范点。

  在新郑市多个移民新村,本刊记者看到家家户户都是白色的二层小楼,村里健身广场、图书室等公共设施一应俱全。来自淅川的村民肖静飞说,自己从没想过能住上这样的房子。尽管在2009年搬迁前,就听前来考察的村民代表描述过这里的生活条件,真搬过来后,这个从山区走出的家庭主妇还是喜出望外。

  如今,和村里很多家庭一样,肖静飞把分到的5亩多地承包给了一家农业公司搞生态园,每年有4000余元的承包费收益,自己还受雇于这家公司,每月有上千元收入,丈夫则继续在老家淅川打工。另外,按照政策,全家每年还可以领到3000元移民后期扶持款。

  移出天广地阔新空间

  移民住上了好房子,分到了耕地,有了生活的保障,可如何发展致富仍是需要持续破解的难题。作为移民干部,全铁秀感到,目前,移民新村存在着诸多局限性,人际关系、社会关系等资源普遍缺乏。他希望政府主管部门能够安排对口的单位和人员,对移民新村进行帮助,给移民们出谋划策,提供社会就业和创业资源,拓宽致富的门路。

  部分受访移民对于未来还有点忐忑,来自淅川的张清华说:“不知道将来的生活是甜、是苦、是酸、是辣。”搬迁到漯河的金建中也对本刊记者说,“一开始,政府在当地给他们安排到一家食品厂上班,每月收入大致千元,有的移民想多挣钱,辞去工作,出外打工了。”本刊记者了解到,不少移民又回到了老家工作。

  对此,蒋旭光认为,这是正常的,不必责怪或禁止,“他们在当地有经济关系、人脉关系,回来打工是允许的。”

  在此背景下,加强技能培训和就业扶持成为南水北调工程移民工作一项急迫的工作。蒋旭光介绍,国家专门计列了移民培训的费用,对口引进产业,加强后期帮扶,譬如河南南阳引进奶制品企业与移民新村结对子,河南漯河的辣椒种植基地、湖北武汉东西湖区的蘑菇大棚等。

  蒋旭光还透露,从去年末开始,河南南阳市委组织部决定,从市直机关、移民安置县直单位和乡镇选派优秀年轻干部到所有移民新村驻村任职,帮助基层组织开展工作,并且已经在多个安置县市推广。湖北则要求31个省直部门对口帮扶29个库区乡镇的工作专班不撤、队伍不散、力度不减。

  同时,受访基层移民干部也表示,移民自身也要增强主动性,调整心态,不能自我封闭,应抓住搬迁新家园的机遇,积极发展,遵纪守法,加快融入当地社会。

  从长远计划,蒋旭光认为,还是要推动他们尽快融入新的环境,“不过这是一个很长的过程,引导移民放下“包袱”,主动发展自己,搬得出只是第一步,稳得住、能发展、可致富任重道远,需要作出长期坚持不懈的努力。”他说。

  (来源:瞭望新闻周刊 作者:李绍飞 赵爽 孙婷婷)

  



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